Il Comune, nell’ordinamento italiano contemporaneo, costituisce il livello di governo in cui le politiche ambientali e di governo del territorio trovano concreta attuazione.

Tale centralità non è solo funzionale, ma trova fondamento diretto nei principi costituzionali, in particolare nell’art. 118 della Costituzione, che consacra il principio di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, imponendo l’allocazione delle funzioni amministrative al livello più vicino ai cittadini, salvo esigenze di esercizio unitario.

A tale disposizione si affianca oggi la nuova formulazione degli articoli 9 e 41 Cost., modificati con la riforma costituzionale del 2022 (ne abbiamo parlato qui), che hanno esplicitamente ricompreso la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi tra i principi fondamentali della Repubblica. Inoltre, l’art. 41, nel disciplinare l’iniziativa economica privata, ne subordina l’esercizio anche alla tutela dell’ambiente, introducendo un parametro diretto di conformazione dell’azione amministrativa e regolatoria, incluso il livello locale.

In questo quadro, il Comune non è più soltanto un ente esecutore di competenze urbanistiche o regolative tradizionali, ma diviene soggetto attivo di integrazione ambientale trasversale (“environmental mainstreaming”) in tutte le politiche pubbliche: pianificazione territoriale, mobilità, edilizia, gestione dei rifiuti, energia, servizi pubblici locali e protezione civile.

Il fondamento normativo dell’azione comunale in materia ambientale

Sul piano ordinamentale, il riferimento principale resta il Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), che riconosce ai Comuni autonomia statutaria, regolamentare e amministrativa. In particolare:
– l’art. 3 TUEL definisce il Comune come ente a fini generali, titolare di funzioni proprie e conferite;
– l’art. 7 e l’art. 50 attribuiscono al sindaco competenze di indirizzo e coordinamento anche in materia di tutela dell’incolumità e del territorio;
– gli artt. 48 e 42 delineano la centralità degli atti di programmazione e pianificazione.

A questo quadro si affianca il Decreto Legislativo 152/2006 (Codice dell’Ambiente), che pur essendo norma prevalentemente settoriale, incide profondamente sull’azione comunale, soprattutto in materia di rifiuti, tutela delle acque, valutazioni ambientali (VAS, VIA) e bonifiche.

Ulteriori strumenti operativi derivano dalla pianificazione urbanistica comunale (PRG o PUG a seconda delle legislazioni regionali), che rappresenta oggi il principale veicolo attraverso cui le politiche climatiche e ambientali vengono tradotte in scelte localizzative, vincoli, standard e destinazioni d’uso.

Il Comune come livello operativo delle politiche climatiche

La crisi climatica ha evidenziato in modo definitivo il ruolo del livello locale come snodo essenziale tra strategia e attuazione. Gli effetti dei cambiamenti climatici (ondate di calore, eventi meteorologici estremi, dissesto idrogeologico, stress idrico) si manifestano con intensità proprio sul territorio comunale.

In questo senso, la pianificazione comunale si è progressivamente arricchita di strumenti operativi specifici, tra cui:
– i Piani di Protezione Civile comunali, obbligatori ai sensi del Codice della Protezione Civile (D.Lgs. 1/2018);
– i Piani di adattamento ai cambiamenti climatici, spesso sviluppati in coerenza con la Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (SNAC);
– i PAESC (Piani d’Azione per l’Energia Sostenibile e il Clima), promossi nell’ambito del Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors), che integrano mitigazione ed adattamento;
– gli strumenti di pianificazione energetica e mobilità sostenibile (PEBA, PUMS, ecc.).

Tali strumenti, pur con diversa natura giuridica (alcuni vincolanti, altri programmatori), rappresentano oggi la concreta declinazione locale delle politiche europee e nazionali in materia climatica.

L’evoluzione degli statuti comunali come adeguamento sistemico

In questo contesto si inserisce il fenomeno – sempre più diffuso – della revisione degli statuti comunali. Pur in assenza di un obbligo normativo specifico di aggiornamento, molti enti stanno procedendo alla modifica dei propri statuti per adeguarli al nuovo quadro costituzionale e alle politiche europee in materia di sostenibilità.

L’autonomia statutaria riconosciuta dall’art. 6 TUEL consente infatti ai Comuni di definire i principi fondamentali della propria organizzazione e le finalità dell’azione amministrativa. Ne consegue che l’inserimento di riferimenti alla tutela ambientale, alla sostenibilità e alla resilienza territoriale non costituisce un mero aggiornamento formale, ma un adeguamento sostanziale dell’identità istituzionale dell’ente.
In molti casi, tale evoluzione si traduce in:
– inserimento della tutela ambientale tra i principi fondamentali dello statuto;
– riconoscimento della sostenibilità come criterio trasversale dell’azione amministrativa;
– valorizzazione della resilienza territoriale e climatica come obiettivo strategico;
– rafforzamento del principio di prevenzione nei processi decisionali pubblici.

Il ruolo delle istituzioni europee e la dimensione urbana

Le evidenze elaborate da organismi sovranazionali, tra cui l’European Environment Agency, confermano che le aree urbane rappresentano il livello più efficace per l’attuazione delle politiche climatiche. Le città concentrano infatti consumi energetici, infrastrutture e popolazione, ma al tempo stesso costituiscono il principale laboratorio di innovazione per l’adattamento e la mitigazione.

Questa impostazione è coerente con la crescente integrazione tra politiche europee (Green Deal, Fit for 55, strategie di adattamento climatico) e strumenti locali di pianificazione e gestione, che vedono nei Comuni il terminale operativo delle strategie ambientali multilivello.

Il ruolo della formazione nella governance ambientale locale

All’interno di questo quadro assume un rilievo crescente anche la dimensione della formazione del personale e degli amministratori locali, che rappresenta uno dei fattori determinanti per l’effettiva capacità di attuazione delle politiche ambientali e climatiche.

Sebbene non esista una norma unica che imponga un obbligo generale di formazione ambientale per i Comuni, tale esigenza deriva in modo sistematico da più fonti normative e organizzative. In primo luogo, il principio di buon andamento dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 Cost. impone che l’esercizio delle funzioni pubbliche sia supportato da adeguate competenze tecniche e organizzative. In secondo luogo, il sistema della prevenzione dei rischi e della gestione del territorio previsto dal D.Lgs. 152/2006 e dal D.Lgs. 1/2018 presuppone una costante aggiornabilità delle competenze operative.

Sul piano operativo, la formazione si realizza attraverso diversi canali:
– i piani di formazione del personale previsti nell’ambito del PIAO (Piano Integrato di Attività e Organizzazione), introdotto dal Decreto Legge 80/2021;
– i programmi di aggiornamento tecnico-specialistico per i settori urbanistica, ambiente, lavori pubblici e protezione civile;
– le attività di formazione promosse da enti sovraordinati, tra cui Regioni, ANCI, Dipartimento della Protezione Civile e Agenzie ambientali;
– la formazione obbligatoria in materia di sicurezza, appalti pubblici e gestione del rischio.

In ambito ambientale e climatico, la formazione assume inoltre una funzione non solo tecnica ma strategica: consente di tradurre i principi di sostenibilità in criteri operativi di progettazione, autorizzazione e controllo. In assenza di adeguata formazione, infatti, anche strumenti avanzati di pianificazione rischiano di rimanere meramente formali, senza reale incidenza sulle scelte amministrative.

Ne deriva che la capacità di un Comune di attuare efficacemente le politiche ambientali non dipende esclusivamente dalla qualità degli strumenti normativi o pianificatori, ma anche dal livello di competenza e aggiornamento continuo delle strutture amministrative coinvolte.

Conclusioni

Il quadro complessivo evidenzia come il Comune costituisca oggi il livello cardine per l’attuazione delle politiche ambientali e climatiche, all’interno di un sistema multilivello nel quale principi costituzionali, normativa europea e disciplina settoriale concorrono a ridefinire progressivamente il ruolo dell’ente locale.

L’evoluzione in atto non si limita ad un ampliamento delle competenze formali, ma comporta una trasformazione sostanziale della funzione amministrativa, sempre più orientata all’integrazione della variabile ambientale nei processi decisionali pubblici. In tale contesto, strumenti normativi, pianificatori e statutari rappresentano l’ossatura del sistema, la cui efficacia concreta dipende però dalla capacità organizzativa e tecnica delle amministrazioni.

La governance ambientale locale si fonda così su un equilibrio tra presidio normativo, pianificazione operativa e qualificazione delle risorse umane. In particolare, la formazione del personale e degli amministratori assume un ruolo decisivo, in quanto condizione necessaria per tradurre principi e strumenti in azioni amministrative effettive.

In definitiva, il Comune si configura non solo come livello di governo di prossimità, ma come snodo essenziale di verifica tra i principi di tutela dell’ambiente sanciti a livello costituzionale e la loro concreta attuazione nelle politiche pubbliche territoriali.

di Concetta Grassi